روزنامه شرق
1399/09/02
دست‌پخت شورای عالی شهرسازی!
دست‌پخت شورای عالی شهرسازی! امیر ثامنی* یکی از قدیمی‌ترین نهادهای سیاست‌گذار توسعه در کشور، «شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» است که در اسفند ۱۳۵۱ تأسیس شد؛ شورایی که با وجود آنکه نزدیک به نیم‌قرن، مهم‌ترین مرجع سیاست‌گذاری و هدایت توسعه شهری و منطقه‌ای کشور بوده است اما وضعیت بحرانی سرزمین و آشفتگی چندبعدی (در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی و زیست‌محیطی) اکثریت شهرهای کشور نشان‌دهنده ناکارآمدی و شکست قطعی آن در تحقق مأموریت‌های از پیش تعریف‌شده اعم از «هماهنگ‌كردن برنامه‌های شهرسازی» و «اعتلای هنر معماری ایران» و در نهایت «ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم» است، ازهمین‌رو در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه (مصوب اسفند ۱۳۹۵)، قانون‌گذار با ارائه مفهوم نوین «نظام راهبری توسعه سرزمین» مسئولیت استقرار این نظام را به «شورای عالی آمایش سرزمین» با محوریت یک دستگاه فرابخشی (سازمان برنامه و بودجه) و متشکل از هفت عضو هیئت وزیران، سه صاحب‌نظر تخصصی و رئیس سازمان پدافند غیرعامل واگذار کرد.هرچند در چارچوب دستگاه برنامه‌ریزی پیچیده، چندلایه، تودرتو و جزیره‌ای کشور نمی‌توان تنها شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را مقصر پیدایش وضعیت پرمسئله و چالش کنونی دانست، بااین‌حال این نهاد سیاست‌گذاری قطعا یکی از متهمان اصلی به شمار می‌رود. مهم‌ترین دلایل ناکارآمدی و شکست این شورای عالی را می‌توان در سه محور زیر دسته‌بندی کرد:
محور اول؛ اختلال دانشی و وجود خلأهای علمی متعدد: یکی از کاستی‌های جدی فراروی این شورای عالی را در باید در زایایی محدود آن در «تولید، بسط و به‌هنگام‌سازی دانش شهرسازی» جست‌وجو کرد. هرچند این وظیفه در قانون برای این شورا قید نشده ولی در شرایطی که نظام دانشگاهی کشور (رشته) به سبب ابتلا به سندروم اوتیسم و قطع ارتباط با زمینه، توان تولید دانش و افق‌گشایی برای مشکلات و نارسایی‌های نظام اجرائی (حرفه) را ندارد، لاجرم خود این شورا، در جایگاه عالی‌ترین مرجع سیاست‌گذاری و متشکل از طیف گسترده‌ای از حرفه‌مندان باتجربه و استادان نخبه دانشگاهی در قالب کمیته‌های فنی، باید در این راستا گام بر‌دارد تا خلأهای نظری و موانع اجرائی را چاره‌جویی کند.
باوجود گذشت نزدیک به نیم‌قرن از تأسیس آن و شکل‌گیری نظام شهرسازی (یا به عبارت صحیح‌تر برنامه‌ریزی شهری)، هنوز «شهر» در ایران از فقدان یک «تعریف»، «نظریه» و «روش‌شناسی» مورد وفاق عمومی رنج برده و ایده ساده «شهر فقط یک کالبد نیست» تنها یک شعار لوکس بوده که مفاهمه و توافقی فراگیر درباره ابعاد آن شکل نگرفته است. هنوز گرفتاری در محاق دوگانه‌های معمول (که 40 سال پیش در اروپا چاره‌جویی شد) مجالی برای بسط و تقویت بنیان‌های دانش برنامه‌ریزی و متناسب‌سازی آن با اقتضائات تاریخ، جغرافیا و فرهنگ ایران فراهم نکرده و شهرسازی در ایران نه مبتنی بر پارادایم، نظریه، رویکرد یا مکتب روشن و مشخصی، بلکه تنها بر مبنای ملغمه‌ای از برداشت‌های سطحی از رویکردها و نظریات مختلف (و بعضا متعارض) و از همه مهم‌تر تکیه بر درک شخصی مدیران و حرفه‌مندان انجام میشود. هنوز خلأهای نظری فراوانی درباره موضوعاتی چون نظریه برنامه‌ریزی در ایران، تعریف منافع عمومی و ابعاد آن در برنامه‌ریزی، شناسایی و راه‌حل‌یابی برای تضاد منافع میان بخش عمومی و خصوصی، اجماع‌سازی و چگونگی کاربست مشارکت در جامعه نامشارکت‌جوی ایران، تأیید یا ابطال نظریه شهر اسلامی- ایرانی و بسیاری موضوعات دیگر وجود دارد که این شورا نتوانسته پاسخی درخور برای آنها بیابد.
محور دوم؛ اختلال نهادی و ناکارآمدی ساختاری: متأثر از اختلال دانشی پیش‌گفته، امر «شهر» در ایران عمدتا به‌عنوان یک موجودیت کالبدی از سوی دست‌اندرکاران مفروض شده و ازهمین‌رو هدایت توسعه شهری نیز با بهره‌گیری از ابزارهای کالبدی اعم از سرانه‌ها، تراکم، پهنه‌بندی و ضوابط ساخت‌وساز در چارچوب طرح‌های جامع- تفصیلی شهری و در تیول وزارت راه و شهرسازی (دستگاه متولی امور زیربنایی) پیگیری میشود؛ ازهمین‌رو با تقلیل و تحدید امر «برنامه‌ریزی شهری» به «کالبد» و غفلت از تأثیر همبست (Nexus) اقتصاد، جامعه، فرهنگ، سیاست و محیط زیست در توسعه شهرها، اختلال نهادی چشمگیری در مواجهه با پدیده پیچیده‌ای مانند «شهر» ایجاد شده و متکی بر این طرح‌های جامع-تفصیلی تک‌بعدی، عملا کنترل هدایت توسعه شهرها به جای قرارگیری بر مدار «برنامه‌ریزی» به دست نیروهای مخرب و سوداگر می‌افتد.
علاوه بر این «شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» که با محوریت «وزارت راه و شهرسازی» به‌عنوان یک دستگاه بخشی فعالیت می‌کند، به سبب جزیره‌ای‌بودن ساختار کلان نظام برنامه‌ریزی از یک سو و تمرکز حوزه مأموریتی خویش در حوزه راه، حمل‌ونقل و مسکن از سوی دیگر، علی‌القاعده نمی‌تواند با رویکردی یکپارچه و همه‌سونگر امر «برنامه‌ریزی شهری» را راهبری کند؛ حتی اگر اعضای شورای عالی و کمیته‌های فنی ذیل آن متشکل از نمایندگان سایر دستگاه‌های اجرائی باشد؛ چراکه واقعیت آن است که مشارکت سایر دستگاه‌ها در یک بستر سیاست‌گذاری بخشی به سبب فقدان کاربست ترتیبات منطقی در فرایند تصمیم‌سازی و دستیابی به اجماع حقیقی غالبا کم‌رنگ بوده و عملا دستگاه‌ها چندان خود را متعهد به اجرا و رعایت مصوبات نمی‌دانند. علاوه بر این به سبب نهادینه‌بودن آفت رویکرد جزیره‌ای در درون این وزارتخانه عریض و طویل، سایر حوزه‌ها از‌جمله (مسکن و ساختمان، حمل‌ونقل، سازمان بنادر و دریانوردی، شرکت عمران شهرهای جدید و...) نیز فاقد هماهنگی و تعامل بایسته با دبیرخانه این شورای عالی (معاونت شهرسازی و معماری) هستند. همچنین دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در سه دهه اخیر غالبا از سوی معمارانی اداره شده که درک روشن و دقیقی از ماهیت، ابعاد و سویه‌های متکاثر شهر و دانش شهرسازی و همچنین اعتقادی برای تحول در این عرصه نداشته‌اند. محور سوم؛ اختلال رویه‌ای و ناتوانی در مسئله‌گشایی، بن‌بست‌شکنی و راه‌حل‌یابی: نظام برنامه‌ریزی شهری در ایران، برخلاف غرب که همواره در مسیر تکوین و تکامل مستمر قرار داشته و به‌تدریج با رفع نواقص و نارسایی‌ها و سازگاری هرچه بیشتر با اقتضائات زمینه و زمانه، در اواسط دهه ۱۹۸۰ به بلوغ و ثبات نسبی رسید، به سبب ضعف و ناتوانی مراجع سیاست‌گذاری و علمی، در نیم‌قرن اخیر دستخوش تحول روبه‌جلویی نشده و کماکان همان شیوه‌های سنتی و منسوخ‌شده برنامه‌ریزی بلوپرینتی با رنگ و لعاب‌های نسبتا جدید در آن متداول است. عجیب آنجاست که با وجود اذعان بیشتر مدیران فعلی و اسبق، صاحب‌نظران، حرفه‌مندان و استادان دانشگاهی عضو یا همکار این شورای عالی به شکست این شیوه‌ها و رویکردهای سنتی (اعم از طرح‌های جامع-تفصیلی شهری)، هنوز طرحی نو و اقدام اساسی برای تحول در این نظام فرتوت و ناکارآمد در دستور کار قرار نگرفته است؛ گویی باید دستی از غیب تحولی در این عرصه بیافریند! این در حالی است که خود شورای عالی شهرسازی و معماری، صلاحیت سیاست‌گذاری، ارائه آیین‌نامه‌های جدید و حتی ارائه پیش‌نویس مصوبه هیئت وزیران یا تنظیم لایحه قانونی برای ارائه به مجلس را دارد؛ اما واقعیت آن است که به چند دلیل اصلی این اتفاق رخ نداده: اول اینکه شیوه سنتی رواج‌یافته و جاافتاده کنونی معارض بیرونی خاصی ندارد، دوم اینکه مجموعه اندیشه‌ورزی این عرصه طرح جایگزین قابل اتکایی برای تحول در نظام قدیم در چنته نداشته و توان علمی لازم را نیز متأسفانه ندارد و از همه مهم‌تر اینکه در درون این شیوه سنتی تهیه طرح‌های جامع- تفصیلی، چه در مرحله انتخاب مشاور، تدوین، تصویب و اجرا، منافع پیدا و پنهان زیادی برای جامعه حرفه‌مندان و دانشگاهیان وجود دارد که برهم‌خوردن نظم موجود، ممکن است منافعی را تحت‌الشعاع قرار دهد؛ ازاین‌رو در نظام شهرسازی کشور شیوه‌هایی از طرح‌های توسعه شهری (طرح‌های جامع- تفصیلی) از دهه ۱۹۶۰ تا به امروز متداول است که در اروپا و آمریکا در همان زمان بساط آن جمع شد. علاوه بر تداوم شیوه‌های سنتی و ناکارآمد طرح‌های جامع- تفصیلی در نیم‌قرن اخیر، نظام شهرسازی کشور با مسائل و بن‌بست‌هایی مواجه بوده که شورای عالی نتوانسته راهکار مؤثری برای آنها ارائه کند؛ چاره‌جویی برای تأمین مالی پایدار شهرداری‌ها و توقف تراکم‌فروشی در کلان‌شهرها، رهاشدگی نظارت بر الگوهای معماری رایج در شهرها و ارائه‌ندادن الگوهای بوم‌آورد معماری، تنظیم رابطه دولت و شهرداری‌ها در اداره امور شهرها، پیگیری تدوین و تصویب قانون جامع شهرسازی و بسیاری موارد دیگر از مهم‌ترین این مسائل و بن‌بست‌ها محسوب می‌شوند. فراموش نشود بسیاری از مصائب تهران امروز که آثار و عوارض خویش را یا نمایان کرده یا به‌زودی پیامدهای منفی و خسارت‌بار آن بر شهروندان تحمیل خواهد شد، از‌جمله تراکم‌فروشی‌های بی‌حساب‌و‌کتاب در تهران به‌ویژه در منطقه 22، دست‌پخت همین شورای عالی بوده است. علاوه بر این، یکی از اشکالات اساسی فراروی عملکرد این شورای عالی را باید در غیبت سند فرادستی قابل اتکا، پاسخ‌گو و مورداجماع ارزیابی کرد که همین موضوع را باید یکی از علت‌العلل‌های اختلال در بینش راهبردی و انسجام سیاست‌گذاری این شورای عالی دانست. وضعیت توسعه لجام‌گسیخته اغلب شهرهای کشور در کنار مسائل، مشکلات و بحران‌های آشکار و پنهان آنها در بسیاری از حوزه‌ها، نشان از آن دارد که این شورای عالی به سبب سه عامل پیش‌گفته، در نیل به اهداف و مأموریت‌های خویش ناکام بوده؛ ازاین‌رو ضرورت تحول در جایگاه، ساختار و عملکرد آن برای پی‌ریزی تحول در نظام شهرسازی کشور امری اجتناب‌ناپذیر است. با تشکیل شورای عالی آمایش سرزمین به محوریت سازمان برنامه و بودجه (به‌عنوان یک دستگاه فرابخشی) و برخورداری آن از اسناد فرادست ملی و استانی که نقشه راه سیاست‌گذاری آن را به دست داده و قانونا متولی نظام راهبری توسعه سرزمین است، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ضمن محدودکردن مرزهای مداخله فضایی به محدوده شهرها، می‌تواند الگوها، ترتیبات و نقشه تحول در برنامه‌ریزی و مدیریت شهرها را پیگیری کند.
*رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه
سایر اخبار این روزنامه
تأثیرات کرونا بر انتخابات ۱۴۰۰
این لیست کارگزاران نیست
تداوم ناامیدی و سرخوردگی خطرناک است
به نتیجه مطلوب نرسیم ممکن است تعطیلی ادامه یابد
استعفای سیاسی در وزارت بهداشت
از مرز مشترک تا راه‌اندازی یک کریدور
جنجال ۳ کلمه‌‌ای...
رؤسای مستبد زیر تیغ اوباما
صدور دستور ارفاق حداقلی
چله‌نشینان کوی دوست
ارکان ستاد ملی کرونا
جرياني خطرناك به نام ترامپيسم
دست‌پخت شورای عالی شهرسازی!
علیه تحقیقات کرونایی
