روزنامه شرق
1399/11/20
چیستی و کاستی برنامه ملی بازآفرینی شهری
چیستی و کاستی برنامه ملی بازآفرینی شهری مظفر جهانگیری . پژوهشگر بسیاری از معماران و شهرسازان بزرگ و اندیشمندان اجتماعی و سیاسی درباره شهر، کارکردهای آن، مشکلاتش و نیز ضرورت‌های بهسازی، نوسازی و بازآفرینی آن سخن گفته‌اند. دیدگاه‌های ارائه‌شده عمدتا با فرض‌‌دانستن تلاش همگانی برای بهبود زندگی و معیشت مردم در شهرها و ارتقای شهرهای فعلی به نمونه‌ای عالی از ظرفیت‌های بشری ابراز شده‌اند و گاهی نیز به تأثیرات مخرب نوسازی‌های غیراصولی بر عناصر هویت انسانی و ازهم‌گسیختگی فرهنگی و ترویج انواع فساد اشاره کرده‌اند. تأکید نظریه‌پردازان مزبور عمدتا بر کارآمدی و تاب‌آوری شهرها و نیز جایگاه و اهمیت هویت فرهنگی و اجتماعی و ارزش‌های تاریخی و زیباشناختی هر شهر و در کنار آن تسهیل و ایمن‌سازی زیست شهری و رفاه بیشتر شهروندان بوده است. در ادبیات اخیر دنیا واژه «بازآفرینی شهری» به‌عنوان یک واژه عام که مفاهیم دیگری نظیر بهسازی، نوسازی، بازسازی، توانمندسازی و روان‌بخشی را در بر می‌گیرد، به کار می‌رود.ازآنجاکه سرمایه‌گذاری مادی و معنوی در مقوله بازآفرینی حول محور «شهریت» صورت می‌بندد، با وجود بداهتی که در واژه «شهر» است، باید در تعریف آن و کاربردش در مباحثات بازآفرینی، ملاحظات چندی را مد نظر داشت. آنچه به‌عنوان تعریف رسمی از «شهر» در قوانین ایران آمده، نمونه تلاشی است برای در بر داشتن ابعاد مختلف تعاریف موجود: «شهر محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده و از نظر بافت ساختمانی، اشتغال و سایر عوامل، دارای سیمایی با ویژگی‌های خاص خود بوده به‌طوری‌که اکثریت ساکنان دائمی آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزی، خدمات و فعالیت‌های اداری اشتغال داشته و در زمینه خدمات شهری از خودکفایی نسبی برخوردار و کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوزه جذب و نفوذ پیرامون خود بوده و حداقل دارای 10 هزار نفر جمعیت باشد». میشود گفت تعریف فوق از نظر تبارشناسی، با صرف‌نظرکردن از اندام‌وارگی شهرها، عملا شمایی مکانیکی و انتزاعی از آنها به دست می‌دهد. گشت‌وگذاری در شهرهای ایران آثاری از چندین دوره شهرسازی (و صنعت ساختمان) را نشان می‌دهد که می‌توان به اجمال آنها را به ماقبل مشروطه، دوران پهلوی اول تا آغاز فوران درآمدهای نفتی، ساخت‌وسازهای دهه‌های 40 و 50 خورشیدی، ساخت‌وسازهای دهه‌های 1360 و 1370 و سرانجام آثار پدیدآمده در دو دهه اخیر تقسیم‌بندی کرد. در پیدایش هرکدام از این لایه‌های تاریخی علاوه بر دانش معماری سازندگان و فناوری ساختمانی رایج، عوامل اجتماعی و اقتصادی دیگری نیز در کار بوده‌اند که شکل یا ویژگی خاصی به هرکدام از این لایه‌ها داده‌اند، اعم از زیربنا، تراکم، نما، فضاها و... .
نتایج حاصل از این عوامل را می‌توان به‌صورت خلاصه در تغییر الگوهای ساخت و سکونت و بهره‌برداری، تغییر در تعداد و مساحت شهرها، تغییر در تعداد و تراکم جمعیت ساکنان آنها، تغییر در تعداد اعضای خانوار، تغییر در الگوی پس‌انداز ملی، تغییر در الگوهای اشتغال و... نشان داد. عوامل یادشده نه‌تنها بر جمعیت و معیشت اثر گذاشت، بلکه الگوی تقاضای مسکن و الگوی تقاضای خدمات شهروندی (به‌عنوان دو رکن اصلی رابطه انسان و شهر) را نیز کاملا دگرگون کرد و منجر به تأثیرات بارز در روابط اقتصادی و نیز شرایط زیست‌محیطی و منابع زیستی مانند تأمین آب آشامیدنی و دفع فاضلاب نیز شد. در دو دهه اول عمر جمهوری اسلامی پیرو فضای انقلابی و نیات خیرخواهانه برای برخورداری حداکثری مردم از مسکن شخصی، مهم‌ترین دارایی دولت یعنی اراضی انفال با خام‌دستانه‌ترین روش‌ها در اختیار عامه مردم قرار گرفت. در غیاب منابع سرمایه‌ای واسط و بی‌عملی محض سرمایه‌داران بزرگ، پهنه‌های بسیار وسیعی از اراضی ملی/ شهری برای طرح‌های تعاونی‌های مسکن و... در نظر گرفته شد و در اختیار اقشار کم‌بضاعت قرار گرفت. امروز اغلب شهرهای ایران و به‌ویژه کلان‌شهرها به وضعیتی رسیده‌اند که دولت از ادامه آن احساس خطر می‌کند. لایه‌های مختلف توسعه شهرها به شکلی در هم فرورفته همدیگر را محدود کرده‌اند و قیمت سرسام‌آور زمین و ملک، تغییر کاربری یا نوسازی آنها را به کابوسی برای شهرداری‌ها و سرمایه‌گذاران ساختمانی بدل کرده است. زاغه‌ها در مناطق سابقا حاشیه‌ای به بافت شهری پیوسته‌اند و ریشه‌کنی آنها با موانع مالکیتی، حقوقی و انسانی ممتنع شده است. در صورت بروز هر حادثه اجتماعی یا طبیعی مانند سیل و زلزله، ساختار شهرها فاقد تاب‌آوری متعادل ارزیابی می‌شوند که در هر دو زمینه خسارات مالی و جانی می‌تواند ابعاد وحشتناکی به خود بگیرد. هزینه ارائه خدمات شهری در این بافت‌ها بسیار سنگین‌تر از نواحی بسامان درآمده و متقابلا انتظارات اجتماعی اهالی آنها می‌تواند منشأ ناآرامی‌های اجتماعی شود. این انتظارات و این مناطق نه کوچک هستند و نه محدود. به‌طور‌کلی بررسی‌ها و مطالعات انجام‌شده تا به امروز حاکی از سکونت حداقل 21 میلیون نفر از شهروندان در مساحتی بالغ بر 124 هزار هکتار است که در پهنه‌های هدف بهسازی و نوسازی، ساماندهی و توانمندسازی شهری ساکن هستند که به چهار پهنه نابسامان تقسیم می‌شوند. این پهنه‌ها به دلایل متعدد از فرایند توسعه اقتصادی و اجتماعی، و فضایی و کالبدی به دورافتاده یا کنار گذاشته شده‌اند و عبارت‌اند از:
- محدوده‌ها و محله‌های نابسامان واقع در عرصه تاریخی شهر
- محدوده‌ها و محله‌های نابسامان واقع در بافت پیرامونی مراکز شهری
- محدوده‌ها و محله‌های نابسامان با پیشینه روستایی (روستاهای ادغام‌شده)
- سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه‌ای
- محدوده‌های ناکارآمد با کاربری ناهمگون شهری (انبار- مراکز صنعتی- پادگان - ... )
جدول که در ادامه می‌آید به‌خوبی نشان می‌دهد که آثار و تبعات سال‌ها غفلت منجر به خلق چه حجمی از عرصه های ناکارآمد شهری شده است.
برنامه ملی بازآفرینی شهری: در سال های اخیر کارمندان و مشاوران دولت برای چندمین بار به فکر حل مشکلات شهری ایران افتادند و پس از زمانی قریب به 10 سال تشکیل جلسات متعدد، در سال 1393 توانستند «برنامه ملی بازآفرینی شهری ایران» را به‌عنوان اصلی‌ترین رویکرد دولت برای مقابله با مشکلات شهری ایران معرفی کنند. بازآفرینی شهری دربرگیرنده رویکرد و سیاستی جامع و یکپارچه برای هدایت روند رشد و توسعه شهرها در جهت پاسخ‌گویی به چالشهای برآمده از تغییرات و نیازهای نسل جدید است، به‌گونه‌ای که در نهایت ضمن پیشگیری و حل مشکلات شهری به یک پیشرفت و بهبود پایدار کالبدی، اقتصادی، اجتماعی و محیطی منجر شود. ستادی که برای اجرای «قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 29/10/1389 مجلس شورای اسلامی» تشکیل شده نه‌تنها حضور 20 دستگاه را الزامی کرده، بلکه برای محکم‌کاری بیشتر به تمامی استان‌ها نیز امر به تشکیل ستادهای متناظر کرده است.آیین‌نامه‌ها و مصوباتی که به آنها اشاره شد، عملا اختیارات و مسئولیت‌های اجرای سند ملی مذکور را به شرکت عمران و نوسازی شهرهای ایران (شرکت بازآفرینی شهری) تابعه وزارت مسکن و شهرسازی سپرده است؛ یعنی شرکتی با تخصص عمرانی و معماری که فاقد سوابق و تجارب و امکانات و دانش و اختیارات و ظرفیت‌های اجتماعی و سیاسی 20 دستگاه اجرایی عریض و طویل است، مسئول دبیرخانه طرح، مصدر تأیید طرح‌های بازآفرینی و مجرای تخصیص بودجه به ذی‌نفعان این طرح‌هاست؛ اعم از دستگاه‌های اجرایی و بخش خصوصی و مردم.
اقتصاد طرح: نگاهی به برنامه‌های پیشنهادی برای برنامه پنج‌ساله ششم نشان می‌دهد که ابعاد طرح‌ها و بودجه‌های تخصیصی چقدر از حقایق به دور هستند. به‌جز چند اقدام به اسم فعالیت‌های ترویجی، منابع برنامه مصروف ساخت عناصر شهری جدید خواهد شد. از این روست که این طرح نیز مانند طرح‌های پیشین مدرن‌سازی شهرهای ایران در ذات خود فاقد بازدهی مطلوب اقتصادی، تورم‌زا و فسادآفرین است.
بخشی از منابع مورد نیاز این طرح از محل اعتبارات بلاعوض دولتی به مقدار 38 هزار میلیارد تومان در طول برنامه ششم و مشخصا دو هزار میلیارد تومان (؟) در بودجه سال 1400 پیش‌بینی شده است که از محل درآمدهای دولت یا فروش دارایی‌ها تأمین خواهد شد. با توجه به اینکه این هزینه‌کرد غیرانتفاعی و بدون بازگشت و به‌مثابه تزریق پول قوی به بازار است، اثرات بلاتردید تورمی دارد که انکارشدنی نیست. پیش‌بینی سهم 37 هزار میلیارد تومانی برای مشارکت شهرداری‌ها در طرح نیز گویا صرفا به‌خاطر چیدمان صحنه صورت گرفته وگرنه چه کسی است که نداند شهرداری‌ها که خود با هزاران میلیارد تومان بدهی دست‌به‌گریبان‌اند و بعضا فاقد منابع کافی برای پرداخت حقوق کارکنان خود هستند، امکان مشارکت در این طرح را ندارند؟ به نظر می‌رسد تنها مشارکت واقعی شهرداری‌ها در این طرح ارائه تخفیف در کارمزد پروانه و مجوزهای تغییر کاربری و ساخت‌وساز باشد که عملا به معنای همدستی در فاصله‌گرفتن بیش از پیش از طرح‌های بی‌پناه و بی‌دفاع جامع و تفضیلی شهرهاست. جدا از آن با توجه به اینکه خدمات مزبور مهم‌ترین محل تأمین درآمد شهرداری هستند طبعا چاله آنها نیز باید توسط دولت به‌عنوان متولی طرح پر شود. در برنامه‌ریزی به‌عمل‌آمده طبق معمول چند دهه اخیر، بانک‌ها ملک طلق مدیران دولتی محسوب شده و وظیفه پرکردن چاله‌های منابع مالی به مبلغ ناچیز 12 هزار میلیارد تومان با نرخ بهره ترجیحی را انتظار می‌کشند. بدیهی است که جور مابه‌التفاوت نرخ بهره ترجیحی تسهیلات طرح با نرخ انتظاری بانک‌ها توسط دولت کشیده خواهد شد یا به رقم زیان انباشته تراز دارایی‌هایشان اضافه خواهد شد. تصور اینکه برای دریافت این مقدار از تسهیلات چه حجمی از فساد اداری و ویژه‌خواری و... به جریان خواهد افتاد و چه مقدار بر حجم معوقات لاوصول بانک‌ها افزوده خواهد شد و آثار تورمی آن هم نباید چندان مشکل باشد.
بخش خصوصی با پیش‌بینی حضور 29درصدی (21 درصد بخش مسکن + هشت درصد در بخش تأسیسات روبنایی) سهمی در این سفره دارد. با توجه به اینکه منابع بانکی صرفا برای بخش مسکن در نظر گرفته شده عملا سهم بخش خصوصی در تأمین منابع مالی 39 درصد معادل 48 هزار میلیارد تومان خواهد بود که برابر قیمت تمام‌شده کل مسکن تولید‌شده در این طرح است.
شمای مکانیکی در نظر گرفته‌شده برای برنامه ششم که قطعا در برنامه هفتم نیز به‌نوعی رخ خواهد نمود، فاقد زمینه‌های لازم برای جذب سرمایه‌گذاران و سازوکارهای جلب حمایت مردم است و درعین‌حال منابع مورد درخواستش از کیسه بیت‌المال، به‌مراتب فراتر از ظرفیت‌های بودجه‌ای دولت است. در کنار آن با وجود تمام خوش‌بینی‌ها در هدف‌گذاری زمانی، شتاب نرخ اثرگذاری آن (10 تا 15 سال که عملا پنج سال آن از دست رفته) بسیار کمتر از نرخ زوال تدریجی شهرهاست. از نشانه‌های دیگر این رویکرد نادرست دولت، فقدان نگاه پویا به تحولات جمعیتی در مطالعات اولیه طرح است و در مقابل استفاده از آمارهای ایستا برای توجیه ارقام لازم. اگر سیر تحولات جمعیت‌شناختی ایران را تعقیب کنیم خواهیم دید که از اوایل دهه 1380 به بعد الگوهای جمعیت‌شناسی و مردم‌شناسی ایران تفاوت فاحشی با الگوهای قبل از آن دارند که در تفسیرشان به نتایج دیگری می‌رسیم متفاوت با رویکردهای طرح. افت نرخ رشد جمعیت و افت تعداد خانوار در کنار کاهش محسوس و تدریجی نرخ مهاجرت داخلی (پس از امواج مهاجرتی ناشی از اصلاحات ارضی، انقلاب اسلامی، جنگ هشت‌ساله و دوران سازندگی) باعث ایجاد نوعی تثبیت جمعیتی شده است که بر الگوهای تقاضای مسکن و دریافت خدمات شهری تأثیرات ملموسی به‌جا گذاشته است. اگر این تغییرات را با تغییر در باسوادی مردم، رشد تحصیل و اشتغال بانوان، نرخ ازدواج و طلاق و نیز نرخ پایداری خانواده کنار هم بگذاریم، متوجه می‌شویم که جامعه ایرانی با مسائل 15 سال قبل خود (زمان آغاز توجه بوروکرات‌های دولتی به مسئله بازآفرینی شهری) فاصله معناداری پیدا کرده است و امروزه تلاش ایرانیان برای یافتن شأن و منزلت، از تلاش‌های یافتن سرپناه و سایر نیازهای سطح یک و دو هرم مازلو پیشی گرفته یا دست‌کم با آن برابری می‌کند، درحالی‌که برنامه‌های طرح ملی بازآفرینی کماکان بر محرومیت‌زدایی تکیه دارد. کاستی جدی این برنامه را بسیار فراتر از گره‌های اجرائی و خشکی چشمه‌های بودجه، می‌توان در فقدان تمام‌عیار جامعه هدف در برنامه‌ریزی، تدوین استراتژی و مراحل اجرائی طرح‌های بازآفرینی جست.
سایر اخبار این روزنامه
بازگشت پوپولیست‌ها با ژست اقتدار
محبوبیتم به صفر هم برسد پای کشور می‌ایستم
آمریکا باید تحریم‌ها را در عمل کلا لغو کند
اعلام آمادگی آخوندی برای پاسخ‌گویی به مجلس
اولین اظهار نظر بایدن درباره برجام و لغو تحریم‌ها
کلید مشاوران قفل کرملین را باز نکرد
فرار از خاطره‌نویسی
پیر دیر میراث فرهنگی
نوع نگرش به فناوری دیجیتال در ایران
سعودی‌ها و فضا‌سازی علیه ایران
چیستی و کاستی برنامه ملی بازآفرینی شهری
