روزنامه شرق
1400/05/11
گرانیگاه تحول دولت کجاست؟
گرانیگاه تحول دولت کجاست؟ امیر ثامنی* پربیراه نیست اگر «دولت» را ماشین حرکت «جامعه» در مسیر «توسعه» به منظور رسیدن به مقصد «رفاه و رضایت عمومی» بدانیم. بیش از یک قرن از مونتاژ «ماشین مشتی‌ممدلی» دولت با کپی‌برداری از غرب و بدون توجه به اقتضائات و ویژگی‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی جامعه ایرانی گذشته و در این مدت جامعه سرگردان ایرانی سوار بر این ماشین «قراضه»، «سنگین»، «پرمصرف» و «آلاینده» در جاده سنگلاخی و پرپیچ‌وخم «توسعه»، باری به هر جهت در حال حرکت است. اما با دورشدن مستمر این ماشین از مقصد نهایی، مسافران خشمگین و ناراضی ایراد را بیشتر متوجه راننده و دست‌فرمان او می‌دانند. از همین رو هر هشت سال یک بار راننده ماشین را تعویض کرده و راننده قبلی را، ناشی و ناکاربلد می‌دانند و این داستان هر هشت سال تکرار میشود... . اما به راستی مشکل اصلی کجاست؟ جاده؟ راننده؟ مسافران یا خود ماشین؟ دولت سیزدهم در شرایطی تا چند صباح دیگر با شعار «دولت مردمی و ایران قوی» بر مسند قوه مجریه و رانندگی این ماشین قرار خواهد گرفت که انباشت شدید بحران‌ها و تنگناهای فراروی دولت در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی و موج فروخفته نارضایتی‌های زیر پوست جامعه، به حدی است که دیگر با رویکردها، ساختارها و سازوکارهای فعلی دولت که برای بیش از چندین دهه پیامدی جز تعمیق و تشدید مسائل کشور و انتشار ناامیدی و نارضایتی نداشته است، نمی‌توان به اداره امور کشور پرداخت بنابراین تحول در نظامات بنیادی و عملکردی دولت اعم از نظریه پایه کشورداری، نظام سیاست‌گذاری توسعه ملی، نظام مسائل، موضوعات و اولویت‌ها، نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، نظام اداری و استخدامی، نظام ساختار و اندازه دولت، نظام تقسیم کار ملی و نظام مدیریت سرمایه‌های انسانی (حقوق، دستمزد و انتصابات) اجتناب‌ناپذیر است؛ تحول چندبعدی و عمیق که تنها از عهده دولت‌ها برنمی‌آید و مستلزم همراهی و همکاری سایر قوا (قوه مقننه و قضائیه) در فراهم‌سازی بسترها و الزامات است. هرچند تحول در نهاد دولت و کارآمدسازی آن در طول برنامه‌های سوم تا ششم توسعه با رویکردها و نگرش‌های مختلفی که عمدتا دایر بر ادغام یا انتزاع وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرائی بوده، مدنظر قرار داشته، ولی عدم درک درست از گرانیگاه‌های تحول، نتیجه‌ای جز صرفا نمایشی زجرآور و بی‌فرجام از اصلاحات نداشته است. با توجه به آنکه چاره‌جویی و حل مصائب و اختلالات نظری و عملی فراروی نهاد دولت در ایران پیچیدگی‌ها و مقاومت‌های زیادی دارد و یک‌شبه دست‌یافتنی نیست، بنابراین باید فرایند تحول را به صورت گام به گام و در چارچوب نقشه راه یا «طرح تحول دولت» با دربرگرفتن ابعاد و وجوه مختلف موضوع در دستور کار قرار داد. در این میان پرواضح است که یکی از گرانیگاه‌های بسیار تأثیرگذار تحول در دولت، تحول در قوه عاقله مفکره نهاد دولت یا به تعابیر دیگر «دولت پنهان» یا «دولت درون دولت» یعنی «سازمان برنامه و بودجه» است؛ سازمانی که همچون «مغز» مرکز اندیشه‌ورزی، برنامه‌ریزی و صدور فرمان، همچون «قلب» کانون توزیع و پمپاژ بودجه و اعتبارات به دستگاه‌ها برای انجام اقدامات و همچون «کبد» اندامی برای سم‌زدایی از اقدامات و تصمیمات متعارض و زائد سایر دستگاه‌ها از طریق «ابزارهای نظارتی» است. سازمان برنامه و بودجه به سبب دراختیارداشتن کنترل مهم‌ترین ابزار راهبری توسعه در ایران، یعنی «بودجه» و برخورداری از نفوذ و توان تأثیرگذاری درخور توجه در بسیاری از مجامع، کمیسیون‌ها و شوراها، پس از مقام ریاست‌جمهوری، تأثیرگذارترین عضو کابینه به شمار می‌رود که نقشی تعیین‌کننده در مقدرات کشور در دولت‌های مختلف ایفا کرده است. طرفه آنکه به گواه تاریخ دوره‌های اقتدارش(1341-1349 و 1376-1383) با ثبات و رونق اقتصادی در کشور و دوره‌های انزوا و تضعیفش (1352-1360 و 1387-1399) با بی‌ثباتی و سرریزشدن مشکلات اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در کشور هم‌زمان بوده است. با این وجود، این سازمان با برخی اشکالات و تنگناها مواجه بوده که موجب تضعیف جایگاه و اثرگذاری آن بر جریان کلان توسعه کشور شده است:
1- قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 که با هدف کنترل و کاهش قدرت سازمان برنامه توسط نخست‌وزیر وقت تدوین شد و به تصویب رسید، هرچند در زمان خود یک قانون مترقی و کارآمد بوده است، ولی به سبب گذشت قریب به نیم‌قرن از آن و تغییر در نظم و ترکیب تشکیلات، اسناد، فرایندها و رویه‌های برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، نیازمند بازنگری و بازتنظیم روابط میان سازمان برنامه و بودجه با دستگاه‌های اجرائی، هیئت دولت، مجلس و شوراهای عالی در حوزه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی است؛ ضعفی بنیادین که خود سرمنشأ بسیاری از کژروی‌ها، انحرافات و ناکارآمدی‌ها در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی شده است.
2- فقدان هماهنگی و یکپارچه‌سازی
سیاستی- عملکردی دولت‌ها در حوزه سیاست‌گذاری مالی، پولی، بانکی، ارزی، تولیدی و صادراتی از یک سو و نیز محدودبودن شعاع عملکردی وجه برنامه‌ریزی سازمان به درون دولت همواره یکی از حلقه‌های مفقوده نظام راهبری توسعه و علل ناکارآمدی آن بوده است.
3- همواره به صورت تاریخی یکی از نقاط قوت سازمان و وجوه تمایزش با بسیاری از دستگاه‌های اجرائی، کیفیت منابع انسانی و فرهنگ سازمانی مترقی آن بوده است. قوتی که به تدریج از سال 1386 با انحلال و تغییر نام از یک سو و اجرای سفت و سخت قانون مدیریت خدمات کشوری از سوی دیگر رو به افول نهاده و زمینه ورود نیروهای غیرکارشناسی و بعضا انتصابی در کنار کوچ بسیاری از نیروهای توانمند، متخصص و زبده را به سبب تفاوت چشمگیر حقوق و مزایای برخی مشاغل اعم از هیئت‌علمی دانشگاه‌ها، بانک مرکزی، وزارت نفت، وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد، وزارت بهداشت و امثالهم با این سازمان فراهم کرد و سبب غلبه منش و روحیه «کارمندی» بر «کارشناسی» و نیز «عافیت‌طلبی» بر «دغدغه‌مندی» در این سازمان «فوق‌تخصصی» و بسیار استراتژیک شد.
4- مواجهه مستمر و همیشگی بدنه سازمان با فشارها و چانه‌زنی‌های اعضای هیئت دولت و به‌ویژه نمایندگان مجلس از یک سو و سنتی‌بودن سازوکارها و ترتیبات بودجه‌ریزی، موجب درگیری بخش اعظمی از وقت و توان کارشناسان و مدیران با روزمرگی‌های بودجه و در نتیجه غلبه کوتاه‌مدت‌نگری بودجه بر بلندمدت‌نگری برنامه شده و عملا مجالی برای اندیشه‌ورزی، افق‌گشایی و حل مسئله در اداره امور کشور باقی نمی‌ماند.
بنابراین با رفتن «برنامه‌محوری» به مسلخ «بودجه‌سالاری» و «سیاست‌زدگی»، امر برنامه‌ریزی تبدیل به یک فعالیت غیراصیل و حاشیه‌ای و به عبارت دیگر تطهیرکننده تصمیمات غیرکارشناسی متنفذان شده است.
5- یکی از مشکلات بنیادین و قدیمی سازمان برنامه و بودجه، بخشی‌نگری و عدم پی‌ریزی ترتیبات و رویه‌های تلفیق و یکپارچگی برنامه‌های بخشی با یکدیگر و عدم قرارگیری بودجه‌ریزی در امتداد برنامه‌ریزی است. این در حالی است که یکی از مأموریت‌های اصلی سازمان در نظام برنامه‌ریزی بخش‌محور کشور، ایجاد بستر یکپارچه‌سازی و هماهنگی‌های بین‌بخشی- بین‌منطقه‌ای است. عجیب آنکه این سازمان هرچند خود مرجع متولی «آمایش سرزمین» به عنوان «نقشه راه کشورداری» و چارچوبی برای «برنامه‌ریزی توسعه ملی» است، اما به سبب غلبه فاحش رویکردهای بخشی‌نگر و بودجه‌سالار در این سال‌های افول، عملا خود بزرگ‌ترین قربانگاه بینش، روش و کنش آمایش سرزمینی نیز شده است! در پایان پیشنهادات زیر به منظور تحول در سازمان برنامه و بودجه به عنوان گرانیگاه تحول در دولت مطرح میشود:
اول- اصلاح و بازنگری قانون برنامه و بودجه سال 1351 به منظور بازآرایی و بازتنظیم ساختارها، فرایندها و رویه‌های سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی با تأکید بر ارتقای نهادی جایگاه سازمان در دولت و مجموعه حاکمیت؛
دوم- تشکیل هیئت عالی برنامه به عنوان شورای سیاست‌گذاری و راهبری سازمان برنامه و بودجه به منظور ایفای نقش فرادولتی سازمان برنامه و بودجه در نظام راهبری توسعه ملی و یکپارچه‌سازی و هم‌جهت‌سازی جریانات چندگانه توسعه کشور؛
سوم- خروج سازمان برنامه و بودجه به عنوان یک سازمان فوق‌تخصصی از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، تعبیه نظام استخدامی و انتصابات مبتنی بر شایستگی‌ها و صلاحیت‌های تخصصی، بازتنظیم نظام حقوق و مزایای متناسب با مأموریت‌ها و حساسیت‌های سازمان و ارتقای فرهنگ سازمانی آن؛
چهارم- تغییر در ساختار و تشکیلات سازمان برنامه و بودجه از جمله تشکیل معاونت برنامه‌ریزی کلان و انتزاع آن از بودجه، تشکیل مرکز ملی آمایش سرزمین، انتزاع خزانه‌داری کل از وزارت امور اقتصادی و دارایی و ادغام در بدنه سازمان و تقویت رویه‌های تلفیقی و هماهنگی بین‌بخشی- بین‌منطقه‌ای در دفاتر بخشی؛
پنجم- تعیین و تثبیت نقش سازمان برنامه و بودجه به عنوان فرمانده تیم اقتصادی دولت (سازمان برنامه و بودجه، وزارت اقتصاد، وزارت صمت، وزارت جهاد کشاورزی و بانک مرکزی)؛
ششم- تحول اساسی در نظامات و رویه‌های بودجه‌ریزی سنتی موجود از طریق استقرار کامل بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، کاهش سازوکارهای چانه‌زنی دستگاه‌ها و اعمال فشار نمایندگان مجلس.
*رئیس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه کشور
سایر اخبار این روزنامه
صدای خاموش یک دولت
چهره اسطوره‌ای جلال ستاری
لابی یا کارگروه
خودزني در نفت
برخی آقایان جبهه پایداری عشقشان «کــره شمالی» است
«معمولی» شدیم رفت!
چه کسانی اتوبوسی به شهرداری نیرو وارد کردند؟
گرانیگاه تحول دولت کجاست؟
سیاست‌گذاران نابالغ و فقر یادگیری
هسته طرح صیانت از حقوق کاربران
توکیو میدان رقابت ژئوپلیتیک چین و آمریکا
